Przedstawiamy raport oceniający działanie systemu operatorów w ramach pilotażów prowadzonych przy Programie Czyste Powietrze. Raport powstał na podstawie rozmów (wywiadów pogłębionych) z podmiotami (firmami i gminami) zaangażowanymi w pilotaż w województwie małopolskim i świętokrzyskim. Jego celem jest analiza wstępnych wniosków płynących z pilotaży w kontekście rozwoju ogólnopolskiego systemu operatorów.
Główne wnioski jakie płyną z badań
Jako podmioty zaufania publicznego gminy wydają się być naturalnym wyborem jako instytucja pełniąca rolę operatora. Wywiady pogłębione z 10 gminami zaangażowanymi w pilotaż wskazują jednak na szereg ograniczeń związanych z pełnieniem funkcji operatora przez gminy. W większości ograniczenia te mogą być jednak zmniejszone poprzez odpowiednie dostosowanie warunków programu operatorskiego oraz poprzez wprowadzenie dodatkowych narzędzi związanych z PPCzP.
- W nowych zasadach programu operatorskiego należy zadbać o to aby gminy były znacznie bardziej aktywne w kontakcie z beneficjentami wymagającymi wsparcia operatorskiego. To gminy powinny taki kontakt inicjować. W tym względzie niezbędna jest współpraca gminy z gminnymi ośrodkami pomocy społecznej.
- Środki jakie płyną z NFOŚiGW do gmin na pomoc operatorską powinny być w całości przeznaczane na wzmocnienie instytucjonalne wydziałów zajmujących się świadczeniem tej pomocy – nowe etaty, zatrudnienie odpowiednio przeszkolonych pracowników.
- Doradztwo techniczne sprawia wielu gminom problem gdyż nie posiadają do tego wykwalifikowanych pracowników. Przeznaczenie środków za pomoc operatorską w całości na wzmocnienie wydziałów zajmujących się tą pomocą powinno częściowo rozwiązać ten problem. Dodatkowo NFOŚiGW powinien uruchomić regularny program szkoleń dla urzędników zajmujących się pomocą operatorską.
- Uruchomienie listy rekomendowanych wykonawców powinno ułatwić gminom doradztwo w zakresie wyboru wykonawców – jest to obszar obecnie niechętnie podejmowany przez urzędników.
W przypadku umożliwienia podmiotom komercyjnym udziału w programie operatorskim należy odpowiednio zabezpieczyć beneficjentów przez nierzetelnymi czy nawet nieuczciwymi firmami. Bez uprzedniego wprowadzenia zabezpieczeń istnieje spore ryzyko, że fundusze publiczne będą wydawane nieefektywnie a inwestycje nie będą realizować optymalnych rozwiązań. Jest to szczególnie ważne biorąc pod uwagę, że osoby, które wymagają wsparcia operatorskiego to osoby, szczególnie narażone na wykorzystanie przez nieuczciwe firmy.
- Zakres inwestycji powinien być uzgadniany z przedstawicielem gminy lub WFOŚiGW.
- Konflikt interesów: Firmy operatorskie nie mogą być w żaden sposób powiązane z firmami wykonawczymi – przy czym ten wymóg będzie bardzo trudny do weryfikacji ze względu na możliwość nieformalnych powiązań. Zmniejszenie tego ryzyka będzie wymagać wprowadzenia odpowiedniego systemu IT pozwalającego na automatyczne wykrywanie przypadków zmowy lub zaburzonej konkurencji.
- Kontrole nad działaniami operatorów: Inwestycje obsługiwane przez operatorów komercyjnych powinny być objęte częstszymi kontrolami NFOŚiGW, a przynajmniej część odpowiedzialności za nieprawidłowości powinna spoczywać na firmach operatorskich.
- Zaawansowany mechanizm zażaleń: Powinien istnieć jasno dostępny mechanizm umożliwiający beneficjentom złożenie skargi na operatora. Większa ilość skarg powinna prowadzić do rozpoczęcia kontroli przez NFOŚiGW.
- Usługi w ścieżce operatorskiej powinny być wykonywane jedynie przez firmy z listy rekomendowanych wykonawców.
- Firmy operatorskie powinny uzyskać wsparcie zarówno od NFOŚiGW jak i gmin w kontakcie z beneficjentami, tak aby mogły w sposób jednoznaczny odróżnić się od pozostałych firm komercyjnych oferujących podobne usługi poza systemem operatorskim.
Jednym z podstawowych narzędzi, które może pomóc zabezpieczyć interesy beneficjentów jest utworzenie listy rekomendowanych wykonawców usług związanych z inwestycjami wspieranymi w ramach programu „Czyste Powietrze”. Lista taka powinna być zarządzana przez NFOŚiGW. Aby znaleźć się na liście wykonawcy musieliby przedstawić dokumenty potwierdzające spełnienie wcześniej określonych wymagań. Wnioski o wpisanie na listę byłyby rozpatrywane przez NFOŚiGW na bieżąco lub w regularnych odstępach czasowych. Narzędzie to mogłoby również zawierać mechanizm usuwania wykonawców z listy w przypadku stwierdzenia niedostatecznej jakości oferowanych usług. Przykładowo, w Irlandii istnieje system pozwalający beneficjentom zgłaszać opinie na temat otrzymanych usług. Ponadto, prowadzone są kontrole sprawdzające czy wykonawcy stosują się do Kodeksu Postępowania, którego zasady są dla nich obowiązkowe. Wykonawcy, którzy naruszają zapisy Kodeksu Postepowania lub którzy otrzymują dużo negatywnych opinii mogą być usunięci z listy. Dzięki takiej liście zarówno urzędnicy gminni, jak i sami beneficjenci mogliby zweryfikować czy dany wykonawca rzetelnie wywiązuje się ze swoich zadań. Jak już wspomniano, urzędnicy gminni pełniący rolę operatorów często nie chcą rekomendować firm wykonawczych. Lista wykonawców rozwiązałaby ten problem.
Nieprzewidywalne oraz przedłużające się harmonogramy wypłat dla wykonawców w formule z prefinansowaniem prowadzą do poważnych problemów finansowych firm wykonawczych. Należy zadbać o to aby terminy te były zarówno skrócone, jak i rzetelnie komunikowane (należy unikać sytuacji gdy podawane są znacznie krótsze terminy niż rzeczywisty okres oczekiwania na wypłatę ponieważ uniemożliwia to firmom planowanie finansowe).
Należy ograniczyć przypadki “wyłudzania” najwyższych dotacji poprzez osoby, które w rzeczywistości mają wysokie przychody. Choć nie da się całkowicie wyeliminować tego procederu, to część rozwiązań jest stosunkowo łatwa do wprowadzenia: np. zapobieżenie przepisywaniu domów na uboższych krewnych, itp., a inne będą wymagać więcej czasu, np. analiza dochodów z większej liczby lat, zastosowanie kilku baz danych do weryfikacji).
Zasadność zastosowania modelu operatora nie podlega dyskusji. Wszyscy operatorzy zgadzają się co do tego, że odpowiada on na oczekiwania sporej grupy beneficjentów, którzy nie zdecydowaliby się na proces aplikacyjny bez odpowiednio ukierunkowanej motywacji oraz gwarancji kompleksowego wsparcia na wszystkich jego etapach. Do czasu wdrożenia modelu na szerszą skalę trzeba jednak usunąć szereg opisanych wyżej dysfunkcji. Wdrożenie programu trzeba szczegółowo przygotować i zaplanować zarówno z wojewódzkimi funduszami, jak i gminami. Pełnoskalowe wdrożenie operatorów wymagać będzie również inwestycji w podniesienie kompetencji gmin, nawet jeśli docelowy model będzie uwzględniał partnerów komercyjnych.
